Koh Sla (Kampot, Cambodge), le 10 mai 2007. Membres du conseil communal, équipés d'une machine à écrire
© John Vink / Magnum Le 17 mai auront lieu au Cambodge des élections qui désigneront, au suffrage indirect, les conseillers de la capitale, des provinces, municipalités, districts et arrondissements de l'ensemble du royaume. Ce scrutin s'inscrit dans le cadre du processus de décentralisation et de déconcentration - ou D&D, selon l'acronyme usité par la classe politique cambodgienne - que l'Etat essaie de mettre en place depuis 2001. Objectif de cette nouvelle politique : déléguer et même transférer une partie du pouvoir décisionnel à des niveaux sub-nationaux. Pour ce faire, plusieurs réformes administratives ont été mises en oeuvre, redistribuant les rôles de chacune des circonscriptions. Petite explication sur les tenants et aboutissants de ces changements et de la politique du D&D, pour ne pas perdre son pali face au nouvel écheveau instauré par la loi organique sur la gestion administrative des échelons sub-nationaux, adoptée en avril 2008.
Le pouvoir concentré entre quelques mains à la tête de l'Etat : une tradition ?
"Dès la constitution de 1993, le gouvernement cambodgien avait prévu une loi organique sur la gestion administrative", explique Yiseang Chhiv, directeur des études à l'Ecole royale d'administration du Cambodge. Il aura pourtant fallu attendre huit ans avant l'organisation des premières élections à un niveau local : les communales du 3 février 2002. Une véritable révolution dans ce royaume soucieux, que ce soit au lendemain de son indépendance en 1953 ou au sortir du régime khmer rouge en 1979, d'assurer avant tout la stabilité politique et la cohésion nationale, par le biais d'un pouvoir centralisé. Ce n'est qu'une fois le pays pacifié et unifié que le processus de décentralisation, qui consiste à donner un véritable pouvoir de décision à des collectivités territoriales et à des personnes élues par leurs administrés à un échelon local, a pu être mis en œuvre.
Le défi était de taille : au-delà de l'organisation d'élections au suffrage universel direct dans toutes les communes du Cambodge, soit le tout premier échelon local, il fallait aussi et surtout doter les nouveaux responsables locaux des responsabilités et des compétences nécessaires à la conception et la mise en œuvre de projets de développement locaux. Le tout en gardant à l'esprit une préoccupation principale : répondre aux besoins et aux demandes exprimées par leurs concitoyens.
Le niveau communal : une première étape
Ces élections communales de 2002, puis celles de 2007, découlent d'une loi, adoptée le 1er février 2001, sur l'administration des communes et des quartiers. Celle-ci prévoit l'élection de conseils de communes au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, dont les membres sont chargés d'élaborer, en concertation avec les habitants, des plans de développement pour leur commune. Ces conseillers doivent identifier les besoins, évaluer le budget nécessaire et transmettre leur plan au gouvernement afin qu'il le valide et attribue l'enveloppe prévue dans le cadre d'un fonds d'Etat spécialement créé à cet effet, le Fonds pour les communes et quartiers (CS Funds). Depuis cette réforme, les conseils communaux peuvent ainsi planifier et gérer eux-mêmes la construction d'une route, la rénovation d'une école, la mise en place d'infrastructures sanitaires... Mais il ne s'agit là que d'une première étape sur le chemin de la décentralisation, les décisions prises localement nécessitant une validation de l'Etat central avant leur mise en application.
"Toute cette procédure a été lente à appliquer car les Cambodgiens n'avaient pas l'habitude de ce fonctionnement, explique le docteur Chan-Sangvar Theng, directeur du cabinet au ministère du Développement rural et auteur d'un mémoire de master sur la décentralisation. Il a fallu tout expliquer à ces nouveaux chefs de commune, comme par exemple, ce qu'était un appel d'offres, un plan de développement… Ce qui a été très difficile car beaucoup savaient à peine écrire."
2008 : un nouveau paysage administratif
Ce n'est donc que sept ans après l'adoption de la loi sur les communes qu'une nouvelle étape du processus de décentralisation a pu être franchie, avec la promulgation de la Loi organique sur la gestion administrative de la capitale, des provinces, des municipalités, des districts et des arrondissements, en mai 2008.
Première conséquence de l'application de ce texte : un redécoupage administratif, censé être plus cohérent.
Autrefois considérée comme une "municipalité", Phnom Penh est désormais dotée d'un statut à part, en tant que capitale. Elle compte huit "arrondissements", divisés, comme c'était déjà le cas, en "quartiers".
Kep, Païlin et Sihanoukville, anciennes "municipalités", accèdent au statut de "provinces", la dernière étant au passage rebaptisée "Preah Sihanouk". Les provinces sont donc désormais au nombre de 23 et constituent l'échelon subnational le plus élevé. Elles sont divisées en "districts", en milieu rural, et en "municipalités", en zone urbaine. Les districts comprennent eux-mêmes des "communes" tandis que les municipalités incluent des "quartiers".
Le modèle communal décliné à d'autres échelons
Parallèlement à ce nouveau découpage, la grande nouveauté est la mise en place, pour chacune de ces circonscriptions administratives - provinces/capitale, districts/municipalités/arrondissements et communes/quartiers - d'un conseil élu pour cinq ans au suffrage indirect par les membres des conseils de communes et de quartiers déjà en place.
Le conseil de la capitale sera composé au maximum de 21 personnes ; ceux des provinces, de 9 à 21 membres, selon leur importance démographique ; ceux des municipalités, de 7 à 15 membres ; et ceux des districts et arrondissements, de 7 à 19 membres.
Politique de développement et gestion des affaires courantes
Ces tous nouveaux conseils seront chargés de formuler et d'approuver un projet de développement quinquennal, mis à jour chaque année, ainsi qu'un programme de développement annuel. Leurs responsabilités pourront couvrir des domaines variés (éducation, santé, économie, culture...), en tenant compte, progressivement et secteur par secteur, des capacités et des compétences existant à chacun des échelons. Ils auront également le pouvoir de prendre des arrêtés (deikas) au niveau de leur circonscription concernant les affaires courantes, des décisions que le ministère de l'Intérieur pourra cependant annuler à tout moment. Mais ce dernier aura aussi toute latitude pour déléguer son propre pouvoir aux conseils, en cas de besoin.
Enfin, appelés à travailler en collaboration avec les citoyens, avec les conseils des circonscriptions voisines comme des échelons supérieurs et inférieurs, ainsi qu'avec les autorités représentant le gouvernement, les conseillers auront même la possibilité de proposer la révocation d'un gouverneur, la décision ultime restant toutefois entre les mains du pouvoir exécutif central.
Fruits du processus de décentralisation*, ces conseils pourraient donc servir de contre-poids aux autorités issues de la déconcentration** : les gouverneurs de la capitale, des provinces, des districts, des municipalités et des arrondissements, qui demeurent les représentants locaux du gouvernement et du pouvoir central. Les gouverneurs à la tête de la capitale et des provinces continueront à être désignés par le Premier ministre, en l'occurence Hun Sen, tandis que leurs adjoints et les gouverneurs de municipalités, de districts et d'arrondissements seront désignés par un sous-décret, sur proposition du ministère de l'Intérieur. Mais ils ne seront désormais plus les seuls interlocuteurs dans les circonscriptions locales. Ainsi, comme le fait remarquer Patrick Duong, coordinateur du projet d’assistance de la Commission européenne et du Pnud pour la gouvernance locale, les conseils et nouvelles institutions telles que la Ligue nationale des communes et quartiers (une association regroupant des collectivités), sont appelés non seulement à jouer un rôle de plus en plus important dans l’élaboration des politiques et programmes de décentralisation mais seront aussi des observateurs privilégiés de la gouvernance locale et de la mise en œuvre du programme sous-étatique pour le développement démocratique prévu pour la décennie 2010-2020.
L'autonomie financière et politique en question
Reste à savoir si les 3 235 nouveaux élus disposeront des moyens suffisants pour remplir leurs fonctions, la mise en place d'impôts locaux n'étant pas encore effective. C'est que, parallèlement au processus de décentralisation et à la réforme administrative mise en place progressivement, le gouvernement va devoir conduire un autre vaste chantier : la réforme des finances publiques.
Entre la dotation de l'Etat, par le biais du Fonds pour les communes et quartiers créé en 2002 (CS-Funds) et qui représente environ 3 % du budget national actuel, et les sommes avancées par les bailleurs de fonds, le budget jusque-là destiné aux collectivités territoriales (et donc, principalement aux conseils communaux) est tout de même passé d'environ 6 millions de dollars en 2002 à 21,75 millions de dollars en 2007, soit un peu plus de 1,5 dollar par an et par habitant, contre 0,5 dollar en 2002.
Par ailleurs, l'opposition politique et des organisations d'observation électorale telles que Comfrel dénoncent le mode de scrutin indirect retenu pour l'élection de ces nouveaux conseils et mettent d'ores et déjà en doute leur indépendance vis-à-vis de la formation politique au pouvoir, le Parti du peuple cambodgien (PPC) auquel sont rattachés non seulement les gouverneurs mais aussi plus de 70% des 11 453 conseillers communaux appelés aux urnes lors du scrutin indirect du 17 mai. Le premier ministre du Cambodge, Hun Sen, a d'ailleurs tenu à faire une mise au point, avant même l'issue du vote, rappelant que le pouvoir exécutif central aurait, quoiqu'il arrive, le dernier mot et avertissant les futurs conseillers : "Vous n'êtes pas indépendants !"
* Décentralisation : action par laquelle la gestion administrative d'une collectivité territoriale est confiée à des autorités locales élues, et non à des agents nommés par le pouvoir central.
** Déconcentration : délégation du pouvoir de l'administration étatique centrale à ses représentants. Les gouverneurs de province, par exemple, représentent l'Etat et dépendent du gouvernement qui peut leur retirer leurs prérogatives à tout moment.
La politique de décentralisation au Cambodge en dates - 21 septembre 1993 : Promulgation de la constitution du Cambodge. La Loi organique sur l'organisation administrative y est inscrite.
- 18 janvier 2001 : Adoption de la loi sur les élections des conseils communaux.
- 1er février 2001 : Adoption de la loi sur la gestion administrative des communes et des quartiers.
- 3 février 2002 : Premières élections des conseils communaux et des quartiers.
- 1er avril 2007 : Deuxièmes élections des conseils communaux et des quartiers
- 1er avril 2008 : Vote par l'Assemblée nationale de la loi organique sur la gestion administrative de la capitale, des provinces, des municipalités, des districts et des arrondissements. Elle prévoit notamment l'instauration des conseils élus pour chacune de ces circonscriptions administratifs.
Plus de 10 000 policiers appelés à veiller à la sécurité des élections des nouveaux conseils
A plus de quatre mois des élections des conseils de la capitale, des provinces, municipalités, districts et arrondissements, le ministère de l'Intérieur a planifié une kyrielle de mesures de sécurité pour que ces scrutins se déroulent d'une manière "libre, correcte et juste".
Dans son plan de dix pages rendu public le 26 janvier sur le site du Comité national électoral (CNE), le ministre de l'Intérieur, Sar Kheng, a demandé aux autorités de veiller, à compter de la mi-janvier :
- à l'inscription des partis politiques et de leurs candidats, à l'affichage officiel des listes électorales et des listes des 193 bureaux de vote, à l'inscription des observateurs locaux et internationaux et à la protection du transport de documents et du matériel
- au bon déroulement de la campagne électorale du 1er au 15 mai
- le jour J, au dépouillement des bulletins de vote et à l'affichage des résultats
- et, si les résultats ne sont pas contestés, ce qui mènerait à l'organisation de nouvelles élections, à la proclamation des résultats officiels ainsi qu'à l'entrée en fonction des membres des nouveaux conseils.
Le ministre rappelle également qu'une "protection particulière" sera apportée à tous les participants du scrutin et que les bureaux de vote seront "surveillés de près à chaque instant".
Au total, 13 277 policiers seront déployés au cours de la campagne et 13 856 le jour J et pendant le dépouillement.
"Tout délit ou crime devra faire l'objet d'une enquête et les coupables devront être traduits en justice afin que les citoyens et partis politiques fassent davantage confiance aux forces de l'ordre", a sommé le vice-Premier ministre, Sar Kheng.
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Par Achey
Par Ben du Cambodge
Par Fournier