Chom Chao (Phnom Penh, Cambodge), le 29 septembre 2008. En trois mois, le Fonds national de sécurité sociale a enregistré 350 accidents du travail, dont la majorité s'est produit sur le trajet entre le domicile et le lieu de travail des assurés
©John Vink/ Magnum Près de 350 000 ouvriers cambodgiens, dont la majorité travaille dans le secteur de la confection textile, bénéficient depuis trois mois d'un tout nouveau service d'assurance en cas d'accident du travail, financé par des cotisations patronales spécifiques et géré par un nouvel établissement public, le Fonds national de sécurité sociale (FNSS). Auparavant, les autorités cambodgiennes ne faisaient état que d'une dizaine d'accidents du travail par an, la plupart mises au jour par les journaux. Depuis la mise en place de ce système au mois de novembre 2008, 350 accidents du travail ont été signalés dont vingt cas graves et trois décès, prouvant son utilité. Mais il ne fait pourtant pas l'unanimité, du côté des patrons comme des syndicats.
Plus de 380 entreprises ont accepté de jouer le jeu
Adoptée en mars 2007, la loi sur les accidents du travail impose à tout employeur au Cambodge de déclarer ses employés auprès du Fonds national de sécurité sociale (FNSS) et de verser des cotisations d'assurance-travail d'un montant correspondant à 0,8% du salaire brut de chacun d'entre eux. Une obligation légale à laquelle se sont conformées 386 entreprises depuis la mise en place du FNSS, au mois de novembre 2008, se réjouit Sum Sophorn, directeur adjoint de cet établissement public en charge de gérer ce nouveau système de couverture sociale.
Les usines textiles constituent l'essentiel de ce premier contingent et font ainsi figure de pionnières dans un pays où le concept d'assurance fait timidement son apparition : 280 d'entre elles ont accepté de jouer le jeu. Cela ne représente somme toute qu'un peu plus de la moitié des entreprises de confection textile opérant officiellement au Cambodge mais, assure le directeur adjoint du FNSS, d'autres ont fait part de leur intention de se plier à leurs nouvelles obligations dans les mois à venir, demandant juste que leur soit accordé un délai supplémentaire pour s'adapter à ce nouveau système, dans le contexte difficile de la crise financière mondiale. Quant à la centaine d'ateliers de confection illégaux, non enregistrés au registre du Commerce, leur sort n'est pas encore réglé...
L'insécurité routière sur le trajet domicile-travail, première cause d'accident
Les 350 accidents déclarés depuis trois mois auprès du FNSS concernent logiquement en grande majorité des ouvriers du secteur le plus représenté, l'industrie textile, suivi de la construction, de l'hôtellerie, des banques et des restaurants. Car cette assurance ne couvre pas seulement les risques liés aux conditions de travail mais aussi ceux inhérents aux trajets vers ou à partir du lieu de travail. La plupart des accidents répertoriés sont ainsi survenus sur la route, entre le domicile et l'usine.
En cas d'accident, les victimes peuvent bénéficier d'une prise en charge de l'ensemble de leurs dépenses d'hospitalisation, à hauteur de 70%, sans avoir à avancer les frais, à condition de s'adresser à un hôpital référent du FNSS. A ce jour, trois établissements figurent sur la liste du Fonds : l'hôpital Calmette à Phnom Penh et les centres hospitaliers provinciaux de Kandal et de Kompong Speu. Progressivement, le réseau sera étendu à d'autres provinces du Cambodge, au cours de l'année 2009 : Siem Reap, Kompong Chhnang, Kompong Cham, Svay Rieng et Preah Sihanouk.
Frais médicaux et pension
"Au début, nous avions du mal à nous entendre avec les hôpitaux, parce que c'est quelque chose de nouveau et habituellement les patients doivent payer d'avance. Mais, petit à petit, nous avons réussi à trouver un accord et les ouvriers peuvent désormais bénéficier de ce service", se félicite Sum Sophorn. Pour une nuit dans une chambre climatisée de l'hôpital Calmette, un patient assuré devra ainsi débourser 7,2 dollars de sa poche, les 16,8 dollars restants étant couverts directement par le FNSS. Les frais de garde-malade, en revanche, ne sont couverts qu'à hauteur de 35%. Si le patient souhaite être hospitalisé dans un établissement non référent, de même que pour les consultations externes et les achats de médicaments prescrits dans le cadre des soins liés à son accident du travail, il doit avancer lui-même les frais et présenter une facture au FNSS afin d'obtenir le remboursement de 70% des dépenses engagées.
Par ailleurs, le système prévoit le versement d'une pension d'invalidité en cas d'accident ayant entraîné un handicap grave, ainsi qu'une aide financière aux membres de la famille de l'assuré, en cas de décès. "S'il a un conjoint et des enfants, une pension alimentaire leur sera versée jusqu'à ce que les enfants aient 18 ans, voire 21 ans dans certains cas. Le versement prendra fin en cas de remariage", détaille Sum Sophorn.
Des cotisations plafonnées
Pour les patrons, le montant des cotisations à verser correspond à 0,8% du salaire brut de chaque ouvrier, avec toutefois un plancher et un plafond : le salaire brut utilisé pour calculer le montant de la cotisation mensuelle devra être au moins égal à 200 000 riels (50 dollars), même lorsque l'employé touche moins, et au maximum à 1 million de riels (250 dollars), soit des cotisations mensuelles comprises entre 1 600 riels (0,4 dollar) et 8 000 riels (2 dollars) par employé.
Avant la mise en place de ce système, les indemnités versées aux employés victimes d'accidents du travail étaient prélevées sur le budget de l'entreprise et dépendaient du bon vouloir du patron. Pour les accidents graves, l'affaire se réglait généralement par des négociations entre l'employeur et les familles des victimes : le versement d'une indemnité de 1 000 et 1 500 dollars, par exemple, en cas de décès.
Une gratuité théorique, dénoncent les syndicats
En théorie, le système a de quoi satisfaire les travailleurs et ceux qui défendent leurs intérêts, les syndicats. Mais ces derniers pointent déjà les dysfonctionnements qui privent nombre de bénéficiaires potentiels d'un accès réel à ce service. Trop complexe selon Chea Mony, président du Syndicat indépendant des ouvriers du royaume du Cambodge (Siorc), la principale organisation syndicale de l'industrie textile, le système ne met pas les ouvriers à l'abri des abus et de la corruption. Le président du Siorc cite un exemple : pour faire valoir ses droits après un accident de la circulation, l'assuré doit fournir au FNSS un procès-verbal et une lettre dans laquelle l'employeur reconnaît les faits. Or obtenir le premier auprès des services de police peut coûter cher (au moins 10 dollars) tandis que les entreprises n'ont pas forcément intérêt à rédiger le second. "Si ce système était correctement appliqué, il profiterait vraiment à la santé des ouvriers. Mais je n'ai pas confiance dans cette institution d'assurance, parce qu'il y a encore beaucoup trop de corruption et qu'on ne prend pas en considération l'intérêt des ouvriers en priorité", accuse le président du Siorc.
Le jeune système d'assurance souffre aussi d'un manque de transparence, critique Chea Mony, la plupart des représentants des syndicats n'ayant obtenu que peu d'informations sur son fonctionnement. Un défaut d'information que reconnaît Nuon Veasna, coordinateur au sein de l'Organisation internationale du travail (OIT) au Cambodge, en charge des syndicats et des ouvriers, soulignant toutefois qu'il ne s'agit que d'un début.
Trop lent et trop cher, clament les patrons
Du côté du patronat, l'accueil fait à ce système est tout aussi mitigé. Cheat Khemara, haut responsable en charge des conflits du travail auprès de l'Association patronale de l'industrie de la confection textile du Cambodge (GMAC), voit plutôt d'un bon œil la mise en place d'un système d'assurance qui devrait simplifier et clarifier leurs responsabilités. Mais la situation n'a guère changé depuis trois mois : en cas d'accident du travail, bien qu'ayant payé ses cotisations, son entreprise continue à verser un dédommagement aux victimes, comme elle le faisait déjà auparavant, les remboursements par le FNSS étant bien trop lents. Et son cas, dit-il, n'est pas isolé. "Ce sont donc encore des difficultés supplémentaires pour l'employeur", constate-t-il, tout en espérant une amélioration : "C'est normal qu'au début il y ait quelques problèmes."
Une période défavorable aux avancées sociales
A ces lourdeurs administratives, s'ajoute un contexte économique peu favorable, argumente également le représentant du GMAC. Cette période de turbulences économiques n'est pas opportune pour la mise en place d'un tel système, alors que les employeurs, affirme-t-il, sont dans une "situation très difficile", confrontés à une baisse des commandes et à des difficultés financières. "Certains entrepreneurs d'usine textile rechignent à se conformer à ce système. Ils sont mécontents. On ne leur a pas laissé le choix. Si nous étions dans une période de forte progression, comme durant l'année 2007, cela ne poserait aucun problème. Mais aujourd'hui... Certes, c'est la loi, mais comment faire ?", questionne Cheat Khemara.
Aux préoccupations du patronat, le gouvernement répondra prochainement, espère le représentant du GMAC : selon lui, les autorités se sont dit prêtes à prendre en charge une partie des cotisations patronales, à hauteur de 0,3% des salaires bruts, les employeurs n'ayant alors plus qu'à s'acquitter des 0,5% restants. Une décision qui n'a toutefois pas encore été officialisée par le gouvernement.
De leur côté, les responsables du FNSS disent être ouverts aux critiques et ne les récusent d'ailleurs pas. A ce jour, seuls deux séminaires avec des représentants des employeurs et des syndicats ont été organisés pour expliquer en détail le fonctionnement de l'assurance accidents du travail. "Il est vrai que certains syndicats ont reçu peu d'information sur le sujet, admet le directeur adjoint du fonds public. Nous allons mettre en service une hotline afin que les ouvriers puissent s'informer directement et connaissent leurs droits. Mais diffuser toutes ces informations coûte cher et nous devons pour le moment limiter nos dépenses qui ont déjà été conséquentes pour assurer le fonctionnement administratif." Avant d'engager une campagne d'information plus ambitieuse, le FNSS organise de petites réunions d'information, chaque jeudi, durant lesquelles les représentants des ouvriers et des employeurs peuvent faire part des problèmes rencontrés dans l'application du système.
Des sanctions prévues
Les entreprises privées qui ne se conforment pas à ces nouvelles obligations s'exposent, en théorie, à des sanctions : dix jours-amende par ouvrier, à 8 000 riels (2 dollars), soit un montant de 20 dollars par personne, quand la cotisation annuelle d'un employé, en moyenne, ne s'élève qu'à 7,6 dollars. Mais jusqu'à maintenant, aucune entreprise n'a été sanctionnée. "Nous tentons d'abord d'expliquer [aux contrevenants] l'intérêt de ce système, en leur présentant des arguments clairs, afin d'éviter les amendes, justifie Sum Sophorn. Nous devons d'abord attirer l'attention des investisseurs. S'ils refusent de comprendre ce principe, alors nous appliquerons les sanctions".
Le Fonds national de sécurité sociale privilégie donc une approche en douceur : il invite dans un premier temps les chefs d'entreprises concernés à participer à une réunion sur ce nouveau système d'assurance. Les patrons disposent ensuite d'un mois pour remplir leurs obligations et obtenir d'autres informations. Si au terme de cette période de "réflexion", ils ne se sont pas exécutés, les employeurs visés recevront dans les quinze jours qui suivent un avis du FNSS leur signifiant qu'ils disposent d'un délai d'un mois pour déclarer leurs employés et verser les cotisations.
Un modèle étendu
Après la mise en route du système d'assurance des accidents du travail, le FNSS espère sortir de ses cartons deux autres projets : une assurance santé en 2010 et, deux ans plus tard, une caisse de retraites. Les fonds des cotisations sont déposés sur un compte bancaire, auprès de la banque privée Acleda, et pourront être investis dans le secteur immobilier ou des obligations d'Etat. "Si nous parvenons à collecter beaucoup d'argent, nous investirons en priorité auprès de l'Etat, qui offre des garanties à long terme. Mais chaque placement doit être décidé par le conseil d'administration", tient à souligner Sum Sophorn. Une précision utile, en ces temps de tourmente financière.
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